Acht Jahre nach der Legalisierung wartet südafrikanisches Cannabis immer noch auf seinen legalen Markt

Fast acht Jahre nach der Entscheidung des Verfassungsgerichts, den Anbau und den Besitz von Cannabis für den privaten Gebrauch zuzulassen, tut sich Südafrika nach wie vor schwer, einen kohärenten Rechtsrahmen für seine Industrie zu schaffen. Während sich der Markt weiterhin in einer Grauzone entwickelt, beklagen Unternehmen, die in die zugelassenen Bereiche investiert haben, das Fehlen klar definierter legaler Absatzmärkte.

Die Regierung arbeitet seit mehreren Jahren an dem Nationalen Cannabis-Masterplan, einem Programm, das darauf abzielt, einen bereits fest etablierten Sektor zu strukturieren und zu formalisieren. Trotz zahlreicher Konsultationen und eines relativ breiten politischen Konsenses über die Notwendigkeit einer Reform lassen konkrete Maßnahmen auf sich warten.

Für viele Akteure der Branche besteht das Problem nicht mehr darin, Lösungen zu finden, sondern diese umzusetzen. Die wichtigsten Leitlinien sind bekannt, die Empfehlungen wurden formuliert und die Regulierungsmechanismen wurden ausführlich diskutiert. Nun gilt es, diese in operative Maßnahmen umzusetzen.

Diese Ungeduld zeigte sich kürzlich in einem offenen Brief, den der Fachjurist Charl Botha an die südafrikanischen Behörden richtete und der von Cannabiz Africa. Auf der Grundlage von mehr als zwei Jahren fachlicher Beiträge, Memoranden und Regulierungsvorschlägen ist er der Ansicht, dass die Kluft zwischen politischen Ankündigungen und deren Umsetzung allmählich spürbare wirtschaftliche Auswirkungen für die Unternehmen der Branche hat.

„Südafrika hat einen Punkt erreicht, an dem der Umsetzung nun dieselbe Aufmerksamkeit zukommen sollte wie der Konsultation und der Politikgestaltung. Die Frage, die sich branchenweit zunehmend stellt, lautet: Wann wird all diese Arbeit endlich zu sichtbaren Ergebnissen führen?“

Eine Cannabis-Wirtschaft im Wert von mehreren Milliarden Rand existiert bereits

Die südafrikanische Debatte über Cannabis weist eine Besonderheit auf: Es geht nicht darum, einen Markt zu schaffen, sondern eine wirtschaftliche Aktivität zu regulieren, die bereits in großem Umfang existiert.

Bei jüngsten parlamentarischen Anhörungen wurden verschiedene Schätzungen zum Wert des Sektors vorgebracht. Die Behörden sprechen von einem Marktvolumen von bis zu 28 Milliarden Rand (etwa 1,4 Milliarden Euro), auch wenn die Zahlen je nach Gesprächspartner und angewandter Methodik variieren. Dieses Fehlen konsolidierter Daten erschwert eine genaue Einschätzung der wirtschaftlichen Bedeutung von Cannabis und damit auch die Festlegung der zu ergreifenden politischen Maßnahmen.

Vor dem zuständigen Parlamentsausschuss erklärte Ncumisa Mcata-Mhlauli, Direktorin für Agrar- und Forstwirtschaft im Ministerium für Handel, Industrie und Wettbewerb (DTIC), dass die Regierung ein jährliches Wachstum des Sektors von 10 % anstrebe. Sie schätzte die Einnahmen der formellen Industrie auf etwa 5,5 Milliarden Rand pro Jahr, räumte jedoch ein, dass das tatsächliche Geschäftsvolumen weit über diesen Rahmen hinausgeht.

Die Schätzungen von Charl Botha zeichnen ein Bild eines noch größeren Marktes. Seiner Analyse zufolge macht allein der Cannabis-Einzelhandel zwischen 9 und 10 Milliarden Rand pro Jahr aus. Er schätzt, dass etwa 550 Tonnen Cannabisblüten jedes Jahr über ein Netzwerk von etwa 8.500 Verkaufsstellen und 2.500 Cannabis-Clubs.

„Die Frage ist, wie man einen bestehenden Markt im Wert von mehreren Milliarden Rand in die formelle, steuerpflichtige und regulierte Wirtschaft integrieren kann“, erklärt Botha.

Die Grenzen der Entkriminalisierung

Die Ursprünge der aktuellen Situation gehen auf die historische Entscheidung des Verfassungsgerichts aus dem Jahr 2018 zurück, mit der das Recht von Erwachsenen auf den Anbau und Besitz von Cannabis für den persönlichen Gebrauch festgelegt wurde.

Diese Entscheidung stellte zwar einen bedeutenden rechtlichen Wendepunkt dar, führte jedoch nicht zur Schaffung eines regulierten Handelsmarktes. Heute dürfen Südafrikaner zu Hause legal Cannabis anbauen, verfügen jedoch nach wie vor nicht über eindeutig legale Bezugsquellen, was zwangsläufig zum Aufblühen eines bedeutenden Graumarktes beigetragen hat.

Einige Unternehmen haben versucht, sich auf Auslegungen von § 21 des Gesetzes über Arzneimittel und verwandte Substanzen zu stützen, das es Ärzten erlaubt, für Patienten den Zugang zu nicht zugelassenen Arzneimitteln, einschließlich Cannabis, zu beantragen. Diese Genehmigungen gelten jedoch nur für den jeweiligen Patienten und waren nie als kommerzielle Lizenzen für den Einzelhandel gedacht.

Daraus ergibt sich ein Rechtsrahmen, der nach wie vor sehr unklar ist. John Jeffery, Projektleiter des Regierungsprogramms zum Thema Cannabis, räumte diese Schwierigkeiten bei Parlamentsdebatten Anfang dieses Jahres ein.

„Die Rechtslage ist nicht wünschenswert. Sie ist ziemlich unübersichtlich.“

Für zugelassene medizinische Anbieter, die in Anlagen, Compliance-Systeme und behördliche Genehmigungen investiert haben, ist das Fehlen eines klaren Binnenmarktes besonders problematisch geworden. Unterdessen decken Unternehmen, die außerhalb der offiziellen Vorschriften operieren, weiterhin die Nachfrage, ohne die gleichen Kosten für die Einhaltung der Vorschriften tragen zu müssen.

Der Nationale Cannabis-Leitplan verspricht eine regulierte Zukunft

Angesichts dieser Herausforderungen hat die Regierung Jahre damit verbracht, den Nationalen Cannabis-Leitplan auszuarbeiten, der erstmals 2019 vom Ministerrat genehmigt wurde.

Ursprünglich vom Landwirtschaftsministerium verwaltet, wurde das Projekt 2024 an das DTIC übertragen, da die Behörden im Rahmen einer Strategie zur kommerziellen Entwicklung eine Zentralisierung der Aufsicht anstrebten. Der Plan erhielt zudem die Unterstützung von Präsident Cyril Ramaphosa, der in seiner Rede zur Lage der Nation 2025 erklärte: „Wir wollen, dass Südafrika bei der kommerziellen Produktion von Hanf und Cannabis eine Vorreiterrolle einnimmt.“

Wie in Business of Cannabis stützt sich der Masterplan auf neun Säulen, die Bereiche wie Regulierung, Forschung, Saatgutversorgung, Marktentwicklung, Herstellung, Bildung und Unternehmensförderung abdecken. An seiner Umsetzung sind zehn verschiedene Ministerien beteiligt.

Die Strategie zielt letztendlich darauf ab, Chancen in verschiedenen Sektoren zu schaffen, darunter medizinisches Cannabis, Hanffasern, Lebensmittel und Kosmetika. Sie bietet zudem bestehenden Anbauern und traditionellen Produzenten Wege in die regulierte Wirtschaft.

Laut Herrn Botha bleiben viele Produzenten nicht deshalb außerhalb des rechtlichen Rahmens, weil sie sich gegen die Regulierung wehren, sondern weil es keinen praktischen Weg gibt, wie sie daran teilnehmen könnten.

„Ein großer Teil des bestehenden Anbaus bleibt völlig außerhalb des Rechtsrahmens. Diese Erzeuger weigern sich nicht, sich dem regulierten Bereich anzuschließen – es gibt einfach keine zugängliche Tür, durch die sie eintreten könnten. “

Die Umsetzung bleibt das fehlende Puzzlestück

Trotz der ehrgeizigen Ziele des Masterplans warnen Akteure der Branche zunehmend davor, dass politische Dokumente allein nicht ausreichen werden, um einen funktionierenden Markt zu schaffen.

Die Vermarktungspolitik für Hanf und Cannabis, die als Schlüsselelement der Regierungsstrategie gilt, wartet noch immer auf die Genehmigung durch den Ministerrat. Noch wichtiger ist, dass der künftige Gesetzentwurf zum Cannabis, der die notwendige rechtliche Grundlage für die Umsetzung vieler dieser Vorschläge schaffen würde, voraussichtlich erst Mitte 2027 dem Parlament vorgelegt wird.

Dieser Zeitplan ist für viele Unternehmen nur schwer zu akzeptieren.

In seinem jüngsten Schreiben hebt Botha mehrere Vorschläge hervor, die bislang unbeantwortet geblieben sind, darunter einen Rahmen für 100 Pilotstandorte, die Daten zu Compliance, Rückverfolgbarkeit und öffentlicher Gesundheit liefern sollen, ohne dass der Regierung Kosten entstehen. Weitere Beiträge enthalten Empfehlungen zu Verpackung, Kennzeichnung, Rückverfolgbarkeit von Produkten und der Einbeziehung indigenen Wissens in künftige Vorschriften.

Gleichzeitig sehen sich lizenzierte Cannabisunternehmen weiterhin mit praktischen Hindernissen konfrontiert. Viele haben Schwierigkeiten beim Zugang zu Bankdienstleistungen, Zahlungsdienstleistern, Versicherungsprodukten und Investitionskapital, selbst wenn sie im Einklang mit den geltenden Vorschriften operieren.

„Ein moderner Rechtsrahmen für Cannabis muss nicht nur anhand der Gesetzgebung und der Politik bewertet werden, sondern auch anhand der Fähigkeit legitimer Akteure, Zugang zu wesentlichen kommerziellen Infrastrukturen zu erhalten, darunter Bankdienstleistungen, Zahlungssysteme, Versicherungen und Investitionskapital.“

Angesichts der wachsenden Frustration haben einige Interessengruppen begonnen, sich an die Gerichte zu wenden, um die Reform zu beschleunigen. Laut Botha spiegeln die laufenden Verfassungsklagen eine allgemeinere Stimmung innerhalb der Branche wider, wonach der Konsultationsprozess an seine Grenzen gestoßen ist.

Südafrika verfügt bereits über eine bedeutende Cannabiswirtschaft, fundiertes Fachwissen im Anbau, eine Nachfrage seitens der Verbraucher sowie breite politische Unterstützung für die Reform. Die verfassungsrechtliche Debatte ist weitgehend abgeschlossen, und die politische Ausrichtung wurde festgelegt.

Ungewiss bleibt jedoch, ob die Regierung in der Lage sein wird, die notwendigen Vorschriften zu erlassen, um diese Ambitionen in die Tat umzusetzen.

Botha fasste es so zusammen: „Die Verfassungsdebatte ist abgeschlossen. Die politische Ausrichtung ist klar. Jetzt muss nur noch gehandelt werden.“