Ein Jahr nach dem Start des niederländischen Cannabis-Experiments zeichnen sich erste Trends ab

Die ersten aussagekräftigen Ergebnisse des Experiments „Gesloten Coffeeshopketen“ in den Niederlanden, des landesweiten Versuch zur regulierten Cannabis-Lieferkette, zeigen allmählich, was passiert, wenn Coffeeshops von einem tolerierten, aber rechtlich fragmentierten Modell zu einem kontrollierten System übergehen, das vom Anbau bis zum Verkauf reicht.

Das Bild ist differenziert. In den zehn am Versuch teilnehmenden Gemeinden, bieten die Coffeeshops eine größere Produktvielfalt an, sind die Cannabispreise stärker gesunken als in den Vergleichsgemeinden und bewerten die Kunden das Preis-Leistungs-Verhältnis von Cannabis als besser. Auch die Zusammenarbeit zwischen Anbauern, Einzelhändlern, Gemeinden und Regulierungsbehörden hat sich intensiviert.

Die Regulierung hat jedoch keine plötzliche Veränderung des niederländischen Cannabismarktes bewirkt. Der Cannabiskonsum ist insgesamt stabil geblieben, es sind noch keine eindeutigen Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit, die Sicherheit oder die Lebensqualität zu erkennen, und der illegale Cannabismarkt funktioniert weiterhin parallel zu den Coffeeshops.

Diese Schlussfolgerungen stammen aus der ersten Follow-up-Bewertung, die vom Trimbos-Institut, Breuer&Intraval und RAND Europe im Auftrag des WODC für das niederländische Ministerium für Justiz und Sicherheit sowie für das Ministerium für Gesundheit, Wohlfahrt und Sport durchgeführt wurde.

Die Forscher weisen darauf hin, dass diese Ergebnisse vorläufig sind: Die relativ kurze Dauer des Experiments lässt noch keine endgültigen Schlussfolgerungen zu.

Ein niederländisches Experiment zur Schließung einer Rechtslücke

Dieses Experiment befasst sich mit einem der zentralen Widersprüche des niederländischen Coffeeshop-Systems. Der Einzelhandel mit Cannabis unter strengen Auflagen wird seit langem toleriert, während der kommerzielle Anbau und die Belieferung von Coffeeshops weiterhin verboten waren.

Im Rahmen dieses Experiments verkaufen die Coffeeshops in zehn teilnehmenden Gemeinden Cannabis, das von zugelassenen Anbauern produziert wurde. Ihre Entwicklung wird mit der von zehn Gemeinden verglichen, in denen die bestehende Toleranzpolitik beibehalten wird.

Diese Studie ist von ungewöhnlichem Umfang. Die erste Erhebung umfasste 85 Interviews, Umfragen unter 865 Coffeeshop-Kunden und 441 Personen, die in der Nähe von Coffeeshops leben oder arbeiten, Besucherzählungen in 143 Einrichtungen sowie eine Analyse der Lagepläne von 134 Coffeeshops. Die Forscher stützten sich zudem auf eine fortlaufende Erhebung zu Käufen auf dem illegalen Markt und auf polizeiliche Daten zu drogenbezogenen Vorfällen und Straftaten.

Dadurch konnte das Experiment nicht nur anhand der Umsätze oder des Verbraucherverhaltens bewertet werden, sondern auch im Hinblick auf seine potenziellen Auswirkungen auf die öffentliche Gesundheit, die Kriminalität, Belästigungen, die Preise und die illegale Lieferkette.

Größere Vielfalt in den Speisekarten der Coffeeshops

Seit der Basismessung haben sich die Angebote der am Experiment teilnehmenden Coffeeshops diversifiziert und umfassen nun eine größere Auswahl an Cannabis, Haschisch und Joints. Dieser Anstieg scheint ausgeprägter zu sein als in den als Vergleich herangezogenen Gemeinden.

Die Diversifizierung geht über die traditionellen Produkte hinaus. Esswaren, Vape-Pens und Konzentrate sind in einem zunehmenden Anteil der teilnehmenden Coffeeshops aufgetaucht.

In diesem Zusammenhang äußerten die von den Forschern befragten Akteure Bedenken hinsichtlich Produkten mit besonders hohen THC-Gehalten. Sie wiesen zudem darauf hin, dass die Angaben auf den Produkten nicht unbedingt gewährleisten, dass die Konsumenten die Wirksamkeit des Produkts oder die richtige Dosierung verstehen.

Bislang haben die Forscher jedoch keine eindeutigen Hinweise auf eine Zunahme gesundheitlicher Zwischenfälle gefunden. Einige Akteure plädieren dennoch für klarere nationale Vorschriften zu Themen wie der maximalen Wirkstärke und den Angaben auf den Verpackungen.

Gras wird billiger, während Haschisch einen gegenläufigen Trend verzeichnet

Die Preise sind ein weiterer Indikator dafür, dass die regulierte Lieferkette den Markt verändert, wenn auch nicht einheitlich.

Die Durchschnittspreise für Gras sind zwischen der Erstbewertung und der ersten Nachuntersuchung in den am Pilotprojekt teilnehmenden Gemeinden stärker gesunken als in den Vergleichsgemeinden. Dieser Trend betraf insbesondere das Nederwiet, das lokal produzierte Cannabis.

Haschisch hingegen entwickelte sich gegenläufig. Sein Durchschnittspreis stieg in den teilnehmenden Gemeinden stärker an, während die Preise für vorgewickelte Joints in beiden Gruppen leicht stiegen.

Haschisch stellte eine der wiederkehrenden Schwierigkeiten des Experiments. In der Anfangsphase berichteten die Coffeeshop-Betreiber, dass das regulierte Angebot nicht immer genügend Vielfalt bot, insbesondere bei Haschisch.

Den Interviews zufolge hat sich das Angebot verbessert, als die zugelassenen Anbauer ihre Produktion steigerten, was einige dieser anfänglichen Bedenken zerstreute. Die Folge ist, dass lokal hergestelltes Haschisch teurer ist als illegal importiertes.

Stabiler Konsum

Bislang hat die Ausweitung des regulierten Angebots nicht zu einem Anstieg des Konsums geführt. Die Forscher stellten weder bei der Besucherzahl der Coffeeshops noch bei der Häufigkeit der Besuche nennenswerte Veränderungen fest. Auch die Konsumgewohnheiten waren zwischen den teilnehmenden und den Kontrollgemeinden insgesamt vergleichbar.

Es ist jedoch eine deutliche Veränderung im Kaufverhalten zu beobachten. Die Kunden der „legalen“ Coffeeshops kauften pro Transaktion mehr Cannabis als im Vergleichszeitraum und bewerteten dessen Preis-Leistungs-Verhältnis positiver. Ähnliche Veränderungen wurden bei Haschisch nicht eindeutig beobachtet.

Der Kauf von mehr Gramm pro Besuch ging zudem nicht mit einer Zunahme der Konsumhäufigkeit einher.

Zudem wurde ein deutlicherer Anstieg des Anteils der Besucher festgestellt, die angaben, in den vergangenen 30 Tagen ausschließlich oder hauptsächlich Cannabis konsumiert zu haben. Dies könnte auf eine gewisse Abkehr vom Haschisch hindeuten, obwohl die verfügbaren Daten den Grund dafür nicht belegen.

Die Forscher stellten keine signifikanten Veränderungen im von den Teilnehmern angegebenen Gesundheitszustand fest, ebenso wenig wie im Anteil der Befragten, deren Ergebnis beim Cannabis Abuse Screening Test (CAST) auf ein hohes Risiko für problematischen Konsum hindeutete.

Der illegale Cannabismarkt ist nicht verschwunden

Der illegale Cannabismarkt funktioniert in den teilnehmenden Gemeinden weiterhin. Konsumenten, die außerhalb von Coffeeshops einkaufen, geben nach wie vor vor allem niedrigere Preise, ein besseres Preis-Leistungs-Verhältnis und die Möglichkeit, größere Mengen zu erwerben, als Gründe an.

Lieferdienste und Händler, die telefonisch oder über Messaging-Apps kontaktiert werden, bleiben die wichtigsten Bezugsquellen. Die Konsumenten bewerten die illegal erworbenen Produkte hinsichtlich Merkmalen wie Preis-Leistungs-Verhältnis, Wirkung, Geruch und Geschmack weiterhin relativ positiv.

Die durchschnittliche Menge an Haschisch, die pro illegaler Transaktion gekauft wurde, stieg in den am Versuch teilnehmenden Gemeinden an, während sie in den Vergleichsgebieten zurückging. Die Forscher vermuten, dass dies mit Engpässen bei legalem Haschisch in den ersten Phasen des Experiments zusammenhängen könnte, weisen jedoch ausdrücklich darauf hin, dass die verfügbaren Daten keinen solchen Kausalzusammenhang belegen.

Mit anderen Worten: Die Einrichtung einer begrenzten Lieferkette für Coffeeshops beseitigt nicht automatisch den konkurrierenden, unregulierten Vertrieb. Preis, Verfügbarkeit und Produktauswahl beeinflussen weiterhin das Kaufverhalten der Verbraucher.

Mehr Transparenz

Kommunen, legale Anbauer, Coffeeshop-Betreiber und Regulierungsbehörden berichteten von häufigeren Kontakten und einem besseren Verständnis der Herkunft der Produkte sowie der Bedingungen, unter denen diese hergestellt werden. Auch Produktion, Transport und Verkauf unterliegen zunehmend standardisierten Verfahren.

Das System zur Rückverfolgbarkeit, das dazu dient, reguliertes Cannabis vom Anbau bis zum Einzelhandelsverkauf zu verfolgen, bildet das Herzstück dieser Architektur. Die Einführung verlief nicht reibungslos. Die Beteiligten berichteten von technischen Problemen, Verwaltungsaufwand und Schwierigkeiten bei der Integration in bestehende Kassensysteme und Verwaltungssysteme. Viele dieser Probleme scheinen Anlaufschwierigkeiten gewesen zu sein, die inzwischen gelöst wurden.

Es bestehen zudem weiterhin gewisse Unsicherheiten hinsichtlich der Vorschriften zu Verpackung, Produktinformationen, essbaren Produkten und Werbung sowie zur Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen Kontrollbehörden.

Keine nennenswerten Veränderungen hinsichtlich der Sicherheit im Stadtteil oder der Lebensqualität

Bislang gibt es kaum Anhaltspunkte dafür, dass sich die Bedingungen rund um die Coffeeshops wesentlich verändert hätten. Personen, die in der Nähe wohnen oder arbeiten, bewerteten ihre lokale Lebensqualität mit einer Durchschnittsnote von 7,6 bis 7,8 von 10, was insgesamt mit den nationalen Zahlen vergleichbar ist. Auch die Wahrnehmung der Sicherheit im Stadtteil wurde positiv bewertet, mit einer Note von etwa 7 von 10.

Einige Befragte berichteten von Problemen mit Herumlungern, Verkehr oder Lärm, wobei diese Situationen in den am Versuch teilnehmenden Gemeinden etwas häufiger genannt wurden. Die Studie liefert jedoch keine ausreichenden Belege, um diesen Unterschied direkt auf das Modell der regulierten Abgabe zurückzuführen.

Die ersten Ergebnisse stellen eine Momentaufnahme dar, kein endgültiges Urteil

Das sich abzeichnende niederländische Modell ist daher weder ein eindeutiger Erfolg noch ein Beweis für ein Scheitern.

Die erste Nachuntersuchung zeigt mehrere konkrete Veränderungen auf: eine größere Vielfalt an Cannabisprodukten, sinkende Preise für Gras, eine bessere Wahrnehmung des Preis-Leistungs-Verhältnisses und eine transparentere Beziehung zwischen zugelassenen Produzenten, Coffeeshops und den Behörden.

Gleichzeitig hat sich die Beschaffung von Haschisch als schwieriger erwiesen, Produkte mit hohem THC-Gehalt werfen Fragen der öffentlichen Gesundheit auf, und der illegale Markt bleibt eine alternative Bezugsquelle für die Konsumenten.

Bei vielen der wichtigen politischen Fragen, die dieses Experiment aufwirft (Konsum, Gesundheit, Kriminalität, Sicherheit und Lebensqualität in den Stadtvierteln), konnten die Forscher bislang keine nennenswerten Unterschiede zwischen den am Experiment teilnehmenden Gemeinden und den Kontrollgemeinden feststellen.

Das Ausbleiben einer unmittelbaren Wirkung ist an sich schon bedeutsam, stellt jedoch noch keine endgültige Antwort dar. Es handelt sich um die erste Auswertung einer Reihe von Nachbeobachtungen im Rahmen einer mehrjährigen Evaluierung. Der eigentliche Test wird darin bestehen, festzustellen, ob die ersten Veränderungen Bestand haben, sobald die regulierte Lieferkette ihre Anlaufphase überwunden hat, und ob ein legales Produktionssystem, das auf Hochtouren läuft, langfristig das Verhältnis zwischen den niederländischen Coffeeshops, den Konsumenten und dem illegalen Markt verändern kann.